La Gouvernance de l’UNESCO – Réunion plénière du Groupe de travail

le 23 juin 2017

Beaucoup d’avancées mais quelques sujets sont encore en suspens


Le 23 juin devait être le jour de session de la réunion finale du Groupe de travail sur la gouvernance pour valider une version définitive du rapport issu des délibérations des deux sous-groupes qui étaient appelés à faire des propositions sur la gouvernance des organes directeurs de l’UNESCO et de ses organes « périphériques » ou « subsidiaires » (organes intergouvernementaux ou internationaux, les Programmes). Les échanges ont permis de faire le constat qu’il y avait un large consensus sur la plupart des propositions mises au point au terme d’un processus qui a nécessité de derniers ajustements obtenus par consultations informelles mais quelques sujets importants ont révélé des différences d’appréciation qui n’ont pas pu être levées en séance ou des questions juridiques difficiles à régler.

En introduction des débats, M. Michael Worbs, le Président du Conseil exécutif et Mme Irina Bokova, la Directrice Générale, se sont tous les deux félicités de la qualité des travaux qui ont d’ores et déjà produit des résultats fructueux, avec une implication remarquable des contributeurs . Ils ont rappelé l’importance des sujets traités par les deux groupes de travail, qu’il s’agisse du Conseil exécutif dans l’exercice de ses trois missions (fixer les ordres du jour de la Conférence générale, assurer le suivi des Programmes et contrôler les activités au travers de l’examen du « 38 C/5 ») ou de la Direction Générale, pour laquelle la Gouvernance constitue avec la Gestion budgétaire et les Orientations stratégiques l’une des trois principales préoccupations.

Les échanges ont été riches. Beaucoup des nombreuses recommandations figurant dans les deux rapports produits ont été explicitement ou implicitement approuvées. Cette « performance » s’explique par une animation et une gestion des deux groupes qui aura été bien conduite, jusqu’aux dernières consultations informelles avec, tout au long du processus, un accompagnement approprié sous forme de documents de travail, ou d’auditions (de responsables de programmes), mais ce jugement d’ensemble positif est à tempérer dans la mesure où faute d’un accord unanime sur un petit nombre de recommandations, les textes n’ont pas été entièrement validés.

Les deux premiers sujets soumis à discussion ont pu être traités sans grande difficultés. Il s’agissait d’une part d’une recommandation pour que l’UNESCO révise profondément ses orientations en matière de gestion de l’information « virtuelle » (les portails, les méthodes de travail avec l’aide des outils informatiques…), avec comme proposition l’idée d’harmoniser les pratiques. Il a été suggéré d’atténuer la formulation et de ne pas aller jusqu’à suggérer de révision « stratégique ».

Par ailleurs, la question du rôle des experts et des politiques a été à nouveau évoquée. S’il y a toujours présente l’idée que les États ne doivent pas « perdre la main », on s’accorde à reconnaître que les experts dans certains domaines doivent pleinement jouer leur rôle, et sur une formulation finalement relativement équilibrée. Toujours sur cette question sensible du rôle et de la prégnance des États, il a été fait état d’une objection émise durant les dernières consultations informelles à propos d’une recommandation traitant de l’éventualité d’une politisation excessive dans les travaux ou les échanges.

Parmi les autres sujets traités, deux ont été loin de rallier tous les suffrages. Le premier concerne une proposition visant à demander la prolongation du mandat de groupe pour assurer un suivi effectif des recommandations et approfondir l’analyse de quelques sujets jugés insuffisamment ou non traités à ce stade. Le second a trait à la partie du rapport relative aux « inter-sessions » du Conseil exécutif. Ces deux points qui ont absorbé une bonne partie du temps de la réunion peuvent se ramener à deux questions.

I – Faut il ou non demander une prolongation du Mandat du Groupe ?

Deux positions ont été clairement exprimées.

  • Se sont prononcés pour la prolongation le Venezuela pour le compte du GROLAC (circonscription régionale Amérique du Sud et Caraïbe)et quelques autres délégations, avec deux raisons avancées :1/ accompagner la mise en œuvre des recommandations et 2/ analyser plus avant certaines structures comme par exemple le Comité des Recommandations, mais aussi le fonctionnement des Services ( ou du Secrétariat).
  • A l’inverse, beaucoup d’États, notamment plusieurs représentants de l’Union européenne, dont la France , ont jugé qu’il fallait mettre un terme aux travaux du groupe pour, en quelque sorte, « passer le relais » à l’institution elle-même et aux structures associées appelées à appliquer les réformes suggérées selon ce que pourra en dire la Conférence Générale.

La Suède a proposé un compromis pour répondre au souhait de suivi d’une mise en œuvre effective des mesures recommandées. L’idée avancée est de formuler dans le rapport un certain nombre de propositions précises sur la façon dont devraient être suivies les réformes : « Plan d’action », «tableau synthétique des recommandations » avec indication des liens avec « la stratégie UNESCO », « élaboration d’un guide » etc. Ces éléments très concrets ont été plutôt bien reçus, mais comme cela ne répondait pas à tous les souhaits exprimés par les partisans d’une prolongation, il a été convenu que soit trouvée une formulation permettant de ne pas abandonner la proposition tout en la rendant moins impérative, la Conférence générale ayant in fine à rendre sa décision. On a aussi fait ressortir deux autres points : tout ce qui concerne le « suivi des réalisations » doit rester placé sous la responsabilité des entités en charge (le groupe de travail ne saurait s’immiscer dans un management qui ici peut être qualifié de micro management) ; par ailleurs, concernant un éventuel complément d’analyse qui serait à mener dans le groupe, pour cette proposition amodiée de poursuite des travaux, il est suggéré de préciser qu’il n’y a pas une extrême urgence et qu’en tout état de cause la question sera à voir en fonction des enseignements que l’on pourra tirer des deux prochaines années de mise en œuvre. Dernier point à noter, le rappel du Président, qui a indiqué que le mandat du groupe Gouvernance ne visait pas le Secrétariat, ce qui rend difficile la proposition de soumettre à discussion ses conditions de fonctionnement.

II – Quel avis donner sur les inter-sessions du Comité exécutif ?

C’était une demande explicite figurant au mandat du groupe : fallait- il poursuivre une expérience engagée en vue de tester par le biais de ces inter-sessions un moyen de rendre plus efficaces les sessions plénières ?

Les échanges n’ont pas fait ressortir d’éléments permettant de répondre nettement à la question. Si beaucoup d’intervenants ont reconnu une certaine utilité de ces sessions, on aura aussi noté beaucoup de critiques ne permettant pas de conclure pour savoir s’il fallait ou non poursuivre, et dans le cas où la réponse serait affirmative – ce qui semble le plus probable – avec quels ajustements pour rendre l’exercice plus efficace. Si parmi les points positifs, on a retenu le fait que ces réunions sont ouvertes et « inclusives » (on apprécie notamment qu’il y a six langues traduites) et qu’elles pouvaient être l’occasion d’obtenir des informations pertinentes, on relèvera quand même beaucoup d’éléments critiques (des « germes négatifs » pour reprendre l’expression d’un délégué africain) : préparation insuffisante, ordres du jour trop vagues ou trop lourds, problème de calendrier, organisation de discussions ne faisant pas assez le lien avec les sessions officielles etc. Si d’aucuns ont pu émettre l’idée que « c’était mieux avant », cela reste un avis minoritaire. A la proposition émise de se limiter à répondre « oui » ou « non » au principe du maintien des séances « inter-sessionnelles », le Président de séance a été clair : on demande un avis motivé. Compte tenu des nombreuses observations formulées mais aussi parce que le Bureau du Conseil exécutif entend lui aussi procéder à une évaluation de l’expérience, il est convenu d’attendre ce dernier avis (qui ne sera pas connu avant mi septembre) pour stabiliser une formulation au nom du groupe.

En dehors des points commentés ci-dessus, on relèvera enfin que deux ou trois éléments restent problématiques parce qu’ils posent des problèmes juridiques, ou/et pourraient dépasser les limites fixées dans le mandat du groupe : cela viserait en particulier ce qui est dit à propos d’éventuelles contestations à l’encontre de la Direction générale ou de la procédure de désignation du Directeur Général.

En conclusion de ces débats très nourris, il a été fait le constat que le texte devrait encore être amendé, avec des ajustements qui devront dans les prochaines semaines tenir compte de plusieurs éléments : prise en compte des observations faites en séance, nouvelles consultations informelles, avis juridiques, avis du Bureau du COMEX sur les réunions inter-sessions, éventuelle toute dernière réunion.

Reste néanmoins la perspective, à un délai relativement rapproché, d’une somme de propositions qui vont constituer une réelle avancée et qui devraient être d’une grande utilité pour le futur nouveau Directeur Général.